Demokratiutredningens betänkande (SOU2000:1) En uthållig demokrati

22 december 2000

Westander Publicitet & Påverkan är en pr-byrå som hjälper företag och organisationer att få publicitet och/eller påverka politiska beslut. Vår verksamhet är alltså helt inriktad på medierelationer och lobbying. Detta remissvar behandlar nästan uteslutande betänkandets avsnitt om ”Lobbning”, men kommer också in på det föregående avsnittet om ”Medialisering”.

Westander kritiserar demokratiutredningen på följande punkter:

1. Den försöker etablera en föråldrad definition av begreppet lobbying – som inkluderar olaglig och korruptiv verksamhet, men exkluderar opinionsbildning!

2. Den förmedlar en ensidigt negativ bild av lobbying – och misstänkliggör därmed politisk påverkan som sådan, en viktig del i den demokratiska processen.

3. Den ger inte några konkreta förslag gällande hur lobbying i högre grad ska kunna bedrivas med öppenhet och jämlika förutsättningar att delta.

Demokratiutredningen ser uteslutande problem med lobbying och ställer sig frågan: ”Hur ska man lösa de problem som har skapats respektive bibehållits genom ett ökat inslag av lobbning?” Vi menar att frågan är felställd och att de konkreta förslagen i vilket fall som helst lyser med sin frånvaro.

Frågan borde i stället vara: Hur ska den breda allmänheten få ökad kunskap om hur man bildar opinion och lobbar. Svaret på den frågan för också med sig stärkt öppenhet och mer jämlika förutsättningar att delta. Vi försöker avslutningsvis att så konkret som möjligt peka på mediernas roll i sammanhanget.

1. Föråldrad definition av lobbying

I utredningsdirektivets text om lobbying finns en tydlig beställning: ”Kommittén skall söka klargöra begreppen och definiera vad som menas med lobbying.” (sid. 283) Detta basala uppdrag menar vi att utredningen misslyckats med att utföra, när den alltför snävt definierar lobbying som ”icke-institutionaliserade direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande”.

Enligt utredningens definition lobbar alltså inte det läkemedelsbolag som i en viss fråga inte själv har direktkontakt med beslutsfattarna, utan nöjer sig med att i stället förse en patientförening med omfattande undersökningsmaterial, färdigskrivna argument och underlag till riksdagsmotioner!

Westander definierar begreppet lobbying enligt följande: ”Försök att med legala medel påverka politiska beslutsfattare.” Detta är också den definition av begreppet lobbying som bl.a. J Henrik Bergström, något mer mångordigt, använder sig av i demokratiutredningens skrift nr 18: Lobbning (SOU 1998:146). Demokratiutredningens betydligt mer negativa definition avviker i två väsentliga avseenden.

För det första inkluderas också olaglig och korruptiv verksamhet i utredningens definition av lobbying. Detta har vi som vill föra en seriös diskussion om lobbyismens för- och nackdelar mycket svårt att se poängen med. Eftersom utredningen ser det som viktigt att understryka att ”lobbning kan bedrivas både på ett hederligt och ohederligt sätt” (sid. 91), borde man som läsare av betänkandet åtminstone kunna kräva en diskussion om omfattningen av denna olagliga och korruptiva verksamhet. När en sådan diskussion helt lyser med sin frånvaro, undrar man som läsare om utredningens bakomliggande motiv helt enkelt kan vara att smutskasta lobbyverksamheten som sådan.

För det andra exkluderas opinionsbildning från lobbyingbegreppet. Utan några som helst argument stipulerar utredningen att opinionsbildning riktar sig indirekt mot beslutsfattaren och är något helt annat än lobbying som sägs förutsätta en direktkontakt. Vi menar att det är såväl ologiskt som olyckligt att demokratiutredningen försöker skapa en i vårt tycke konstlad skiljelinje mellan å ena sidan opinionsbildning (indirekt påverkan av beslutsfattare) och å andra sidan lobbying (påverkan av beslutsfattare genom direktkontakt). Det absurda i denna skiljelinje framgår tydligt av att utredningen själv i den fortsatta diskussionen inte klarar av att göra en tydlig distinktion.

Ett exempel på begreppsförvirringen är den kategoriska rubriken ”Myndigheter bör inte lobba” (sid. 95). Vi finner det svårt att tro att utredningen i sammanhanget menar att myndigheter inte bör ha ”direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande” (dvs. lobbying enligt utredningens definition). Vår bestämda uppfattning är i alla fall att det bör myndigheter ha. Vi tror snarare att utredningen syftar på vissa myndigheters dokumenterade benägenhet att ”utforma ensidig propaganda för det egna områdets expansion” (dvs. opinionsbildning). Här delar vi för övrigt utredningens uppfattning.

Ett annat exempel på utredningens oförmåga att hålla fast vid skiljelinjen mellan lobbying och opinionsbildning återfinns under rubriken ”Öppna samtal” (sid. 96). Utredningen skriver där att medierna kan ”underlätta för medborgarna att mer kritiskt ta till sig information, exempelvis genom att sätta ut källhänvisningar till artiklar” och kommenterar att på så vis ”kan lobbningens skadeverkningar reduceras”. Förslaget är i och för sig utmärkt, men ”planterade” artiklar är ju enligt utredningens alltför snäva definition inte lobbying utan opinionsbildning.

Westanders uppfattning är att opinionsbildning är en integrerad del av varje allvarligt menad lobbyingkampanj. Som professionella lobbyister vill vi dessutom se öppenhet som vårt demokratiska ansvar. Det finns ju ett stort problem med lobbyismen, nämligen att vissa företag och organisationer inte vågar eller vill stå för sin kampanj utan försöker bilda opinion och påverka beslut i hemlighet.

Enligt utredningens snäva definition av begreppet sker dock all lobbying ”i det fördolda” (sid. 94) och blir därmed väsentligt lättare att angripa för kritikerna. Den lobbyist som informerar pressen om politiska kontakter ägnar sig enligt utredningens definition åt opinionsbildning. Den öppna lobbying som Westander har som sitt kännemärke blir enligt utredningens språkbruk en omöjlighet.

2. Ensidigt negativ bild av lobbying

I utredningsdirektivets fem meningar om lobbying beskrivs det faktum ”att beslutsfattare utsätts för påverkan av olika slag” som ”en viktig del i den demokratiska processen” (sid. 283). När vi läser utredningens nio sidor långa avsnitt om ”Lobbning” återfinns överhuvudtaget inte denna positiva tanke, som enligt vår mening är en grundbult i den deltagande demokratin. Utredningen sammanfattar sin egen syn som följer: ”Vi anser att lobbning varken kan värderas som något bra i sig för demokratin eller som något enbart dåligt.”

Vi har svårt att frigöra oss från tanken att förutfattade meningar hos vissa av demokratiutredningens nyckelpersoner kan ligga bakom slutbetänkandets onyanserat negativa syn på lobbying. Utredningens ordförande, Bengt Göransson, uttryckte ju en gång i en debattartikel i Aftonbladet att ”lobbyismen är i själva verket den offentliga åsiktsbildningens variant av stalinismen” (14 oktober 1996). Också utredningens huvudsekreterare, Erik Amnå, antyder sin negativa inställning i en mycket märklig tolkning av regeringens neutralt utformade utredningsdirektiv. Amnå skriver i förordet till en av demokratiutredningens skrifter: ”Demokratiutredningen har fått regeringens uppdrag att analysera lobbningen, eftersom den utmanar den representativa demokratins funktionssätt på åtminstone två sätt.” (Skrift nr 18: Lobbning, SOU 1998:146).

Mot denna bakgrund är det kanske inte så märkligt att slutbetänkandet ger en så ensidigt negativ bild av lobbying. Vi finner det dock högst anmärkningsvärt att en parlamentariskt sammansatt kommitté med flera riksdagsledamöter kan acceptera formuleringar som närmast tycks beskriva politiska beslutsfattare som marionetter i händerna på lobbyister. Följande formulering är särskilt upprörande (vår kursivering):

”När lobbning bedrivs blir det svårare att i efterhand utkräva ett tydligt ansvar. Visserligen bär den offentliga beslutsfattaren det slutgiltiga formella ansvaret för det beslut som fattas. Däremot blir det svårare för allmänheten att utkräva ansvar av den eller de som genom att bedriva en lobbningskampanj legat bakom utformningen av ett visst beslut.” (sid. 94)

Representanterna för (m) reserverade sig mot slutbetänkandets avsnitt om Lobbning och skrev att det ”betonar i alltför hög grad farorna” (sid. 262). Representanten för (fp) skrev i ett särskilt yttrande att ”utredningens majoritet ser alltför negativt på lobbning”(sid. 270). Men uppenbart ansåg utredningens majoritet att den offentliga beslutsfattaren bara har ett formellt ansvar för fattade beslut. Detta är ett skrämmande perspektiv, men enligt vår erfarenhet säger det mer om kommitténs synsätt än om offentliga beslutsfattare.

I slutbetänkandet återfinns en och endast en positiv formulering om lobbying: ”När lobbningen fungerar som bäst kan den öppna det politiska samtalet för fler medborgare och medborgargrupper” (sid. 96). I betänkandet föregås dock denna enda hoppingivande formulering av en mening som talar om ”lobbningens skadeverkningar” och efterföljs av en mening som säger att ”lobbningen nu förstärker den politiska ojämlikheten”.

Westander ser – i likhet med utredningsdirektivet – lobbying som ”en viktig del i den demokratiska processen”. Med denna utgångspunkt menar vi att demokratiutredningens misstänkliggörande av lobbying som sådan är ett felgrepp som helt motverkar sitt demokratiska syfte.

Problemet är nämligen inte att resursstarka företag och organisationer, ofta i samarbete med pr-byråernas professionella lobbyister, vet hur man skapar publicitet och påverkar politiska beslut. Deras lobbying kan lämna ett positivt bidrag till den demokratiska processen genom ökad mångfald. Problemet består i stället i att såväl ideella organisationer som stora delar av näringslivet och vanliga medborgare har otillräcklig kunskap om hur man bildar opinion och lobbar. Med utredningens ord: ”Om viktiga medborgargrupper inte har insyn i den politiska processen försämras naturligtvis den politiska jämlikheten” (sid. 94).

Det finns som sagt ytterligare ett stort problem med lobbyismen, nämligen att vissa företag och organisationer inte vågar eller vill stå för sin kampanj utan försöker bilda opinion och påverka beslut i hemlighet. Det är bland annat därför lobbying i media beskrivs som ”dold maktutövning”, likställs med ”manipulation”, utförs av ”professionella smusslare” och är något man ”misstänker” eller ”anklagas för”. Medias negativa bild av lobbyismen får aktörerna att tveka: Är det fult att försöka påverka politiska beslut? Är det kanske bättre att agera ”diskret” och återgå till Wallenbergs gamla valspråk ”verka utan att synas”?

3. Hur uppnå öppenhet och jämlika förutsättningar att delta?

Demokratiutredningen lämnar två konkreta förslag: ”Myndigheter bör inte lobba” och ”Lobbare bör inte registreras” (sid. 95). Westander delar dessa uppfattningar, av samma skäl som utredningen framför. Demokratiutredningen ser demokratiska problem med lobbying avseende otillräcklig öppenhet och ojämlika förutsättningar att delta. Westander delar också denna uppfattning.

Där upphör dock likheterna.

Demokratiutredningen ser uteslutande problem med lobbying och ställer sig frågan: ”Hur ska man lösa de problem som har skapats respektive bibehållits genom ett ökat inslag av lobbning?” (sid. 95). Vi menar att frågan är felställd och att de konkreta förslagen i vilket fall som helst lyser med sin frånvaro.

Frågan borde i stället vara: Hur ska den breda allmänheten få ökad kunskap om hur man bildar opinion och lobbar. Svaret på den frågan för också med sig stärkt öppenhet och mer jämlika förutsättningar att delta. Som vi ser det bör primärt medierna medverka till att medborgarna får:

· Insikter i hur man kan påverka politiska beslut
· Kunskaper om medias kriterier i nyhetsvärderingen
· Ett kritiskt förhållningssätt till mediernas budskap

I stället för att per definition stämpla lobbying som ett hot mot demokratin, borde medierna dels fortsätta att avslöja dolda lobbykampanjer, dels avdramatisera lobbyingverksamheten som sådan och bidra till en kunskapsspridning av tekniken. Det vore att uppmuntra till ett brett deltagande i det offentliga samtalet. Men hittills har media i stort sett varit ointresserade av nyanserade resonemang kring den öppna lobbyingens demokratiska fördelar och den mediala kvarnen har tenderat att mala ner företeelsen till att bli entydigt negativ.

I stället för att enbart kräva andras öppenhet och samtidigt tillämpa egen slutenhet, borde medierna öppna dörrarna på vid gavel och berätta för allmänheten hur nyhetsvärderingen går till. Mediesektorns snabba tillväxt och den ökade öppenheten i politiken har lett till en maktförskjutning i samhället till mediernas fördel. För många politiker speglar tidningarna och TV verkligheten och det som inte finns i media har inte hänt. Opinionsbildningens ökade betydelse har inneburit att journalisterna själva blivit makthavare. Därför måste också resurssvaga aktörer och allmänheten, inte bara professionella opinionsbildare, få veta hur man ska agera för att få genomslag i media.

I stället för att tro sig kunna leverera sanningar, borde medierna bidra till att sprida kunskap och kritisk medvetenhet om sig själva. Den latenta frågan bör hela tiden vara: Vem vinner på att detta blev en nyhet? Detta kan åstadkommas på flera sätt: Journalister bör skriva öppet om hur det redaktionella arbetet går till. Artiklar som har tillkommit på externt initiativ kan med fördel avslutas med en passus om detta. Medierna kan också med jämna mellanrum öppet redovisa hur stor andel av deras artiklar/inslag som en viss dag tillkommit på initiativ av en part som har intresse av artikeln/inslaget. Dessutom bör granskande journalistik uppmärksamma pågående lobbyingkampanjer.

Frågan om hur medierna sköter sitt demokratiska uppdrag är inte en fråga som bara angår medierna själva. Det är i högsta grad en angelägenhet för alla som värnar om mångfalden och öppenheten i politiken. Därför delar vi avslutningsvis demokratiutredningens uppfattning att ”en fristående vetenskaplig forskningsverksamhet kring mediernas betydelse för demokratin är synnerligen angelägen” (sid. 88).

För Westander Publicitet & Påverkan AB

Patrik Westander
Henrik Westander

Debattartiklar 2000