Lobbying – en demokratisk skyldighet

Publicistklubbens årsbok, april 2001

För oss som tror på den deltagande demokratin är lobbying betydligt mer än en rättighet. Det skriver lobbyisterna Henrik och Patrik Westander, och går till hårt angrepp mot Demokratiutredningen som de menar smutskastar lobbying.

”Lobbyismen är i själva verket den offentliga åsiktsbildningens variant av stalinismen.” Detta skrev det förra statsrådet och demokratiutredaren Bengt Göransson i Aftonbladet den 14 oktober 1996.

Karakteristiken är i och för sig extrem, men begreppet lobbying uppfattas ofta som något negativt – inte minst i media. En snabb genomgång av Mediearkivet visar att lobbying beskrivs som ”dold maktutövning”, likställs med ”manipulation”, utförs av ”professionella smusslare” och är något man ”misstänker” eller ”anklagas för”.

Intressant nog delas inte medias och Göranssons negativa uppfattning om lobbying av dem som tänks ”manipuleras”, dvs. framför allt riksdagsledamöterna. Detta vet vi med säkerhet. Som tidigare anställda i såväl ideella organisationer som storföretag – och nu som pr-konsulter – har vi mångårig erfarenhet av ”försök att med legala medel påverka politiska beslutsfattare”, dvs. lobbying.

Oberoende av om vi har lobbat på tvärs mot riksdagsmajoritetens åsikter (t.ex. mot svensk vapenexport) eller i linje med majoritetens värderingar (t.ex. för avreglering av elmarknaden), har våra olika engagemang nästan uteslutande bemötts med en positiv grundhållning. Också de ledamöter som inte delat våra åsikter har visat intresse för att diskutera dem. Detta är inte det minsta märkligt. Riksdagens ledamöter har stark integritet och kan tänka själva. Lobbying ger dem helt enkelt tillgång till fler vinklingar på problemen och därmed ett bättre beslutsunderlag.

Det finns emellertid tre problem med lobbyismen: att det främst är resursstarka företag och organisationer som lobbar, att många lobbykampanjer sker i det fördolda och att särintressen kan få för stort inflytande på politiska beslut.

Det första problemet, avseende resurserna, är dock inte att stora företag och organisationer, ofta i samarbete med pr-byråernas professionella lobbyister, vet hur man skapar publicitet och påverkar politiska beslut. Deras lobbying kan lämna ett positivt bidrag till den demokratiska processen genom ökad mångfald. Problemet består i stället i att såväl ideella organisationer som stora delar av näringslivet och vanliga medborgare har otillräcklig kunskap om hur man bildar opinion och lobbar. Det lobbas inte för mycket utan för lite!

Ett konkret och aktuellt exempel: Nästan helt utan offentlig debatt beslöt riksdagen att licenserna för den tredje generationens mobiltelefoni skulle delas ut genom en s.k. skönhetstävlan och inte via en auktion. En auktion skulle ha gett ett stort antal miljarder till statskassan och hade varit i allmänhetens och skattebetalarnas intresse. Men det fanns ingen part som ville lobba för detta. Westander Publicitet & Påverkan sökte en uppdragsgivare som ville driva frågan om ett auktionsförfarande, men telekomföretagen ville hellre ta chansen att få en licens gratis än att behöva delta i en kostsam auktion. Bristen på lobbying ledde till en snedvriden debatt där argumenten för ett auktionsförfarande inte blev genomlysta. Och skattebetalarna snuvades på ett stort antal miljarder.

Det andra problemet, att vissa företag och organisationer inte vågar eller vill stå för sin kampanj utan försöker bilda opinion och påverka beslut i hemlighet, måste kritiseras. Det är en demokratisk angelägenhet att både politiker och media får veta vem som är den egentliga avsändaren av ett budskap. Dessutom har också lobbykampanjen intresse av öppenhet. En kampanj som beskrivs på hemsidor och i debattartiklar kan inte ”avslöjas” av media.

Medias entydigt negativa bild av lobbying får dock aktörerna att tveka: Är det fult att försöka påverka politiska beslut? Är det kanske bättre att agera ”diskret” och återgå till Wallenbergs gamla valspråk ”verka utan att synas”? Medias nuvarande hållning bidrar alltså till att vissa företag/organisationer och pr-byråer försöker hemlighålla sin lobbying. Denna tendens är ett stort demokratiskt problem.

Det tredje problemet, att särintressen kan få för stort inflytande på politiska beslut, är ett högst reellt ”systemfel”. För att motverka detta är det viktigt att statsmakterna försvarar det breda konsumentintresset genom att exempelvis ge ökad prioritet till konkurrens- och konsumentfrågor. Likaså bör allmänintressets främsta representanter – riksdagsledamöterna – få förstärkta utredningsresurser. Men det viktigaste motmedlet är ändå att uppmuntra till ett brett engagemang i den politiska processen – mer lobbying! – så att inte enbart de starkast berörda särintressena gör sig hörda.

Lobbying är en viktig del i den demokratiska processen. ”All offentlig makt utgår från folket” heter det i regeringsformen och ”riksdagen är folkets främsta företrädare”. För oss som tror på den deltagande demokratin – dvs ett brett politiskt engagemang utöver valet av politiska representanter vart fjärde år – är lobbying betydligt mer än en rättighet. Som demokratiutredningen säger i sin beskrivning av den deltagande demokratin: ”Att delta i de gemensamma besluten är snarare en plikt än en rättighet.”

Demokratiutredningen smutskastar lobbying
Samme Bengt Göransson som för några år sedan ansåg att lobbyismen är ”den offentliga åsiktsbildningens variant av stalinismen” har varit ordförande i den parlamentariskt sammansatta demokratiutredningen, som under förra året lade fram sitt slutbetänkande.

Utredningens niosidiga (i själva verket ensidiga!) text om lobbying förtjänar kritik på följande punkter:

Den försöker etablera en föråldrad definition av begreppet lobbying – som inkluderar olaglig och korruptiv verksamhet, men exkluderar opinionsbildning.

Den förmedlar en ensidigt negativ bild av lobbying – och misstänkliggör därmed politisk påverkan som sådan, en viktig del i den demokratiska processen.

Den ger inte några konkreta förslag gällande hur lobbying i högre grad ska kunna bedrivas med öppenhet och jämlika förutsättningar att delta.
För det första har utredningen en föråldrad definition av lobbying: ”icke-institutionaliserade direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande”.

Enligt denna definition lobbar alltså inte det läkemedelsbolag som i en viss fråga inte själv har ”direktkontakt” med beslutsfattarna, utan nöjer sig med att i stället förse en patientförening med omfattande undersökningsmaterial, argument och färdigskrivna underlag till riksdagsmotioner!

En rimligare definition av lobbying är följande: ”Försök att med legala medel påverka politiska beslutsfattare.” Detta är den definition av begreppet lobbying som bl.a. forskaren J Henrik Bergström, något mer mångordigt, använder sig av i demokratiutredningens skrift nr 18: Lobbning (SOU 1998:146).

Demokratiutredningens definition inkluderar också olaglig och korruptiv verksamhet. Det bakomliggande motivet är sannolikt att smutskasta lobbyverksamheten som sådan. Men som J Henrik Bergström nyligen skrev på GP Debatt: ”Lobbning är både hederlig och laglig. Om verksamheten bedrivs på ett ohederligt/olagligt sätt är det inte lobbning, då är det mutor, korruption eller dylikt och skall tas till tingsrätt (jämför med de kommunala skandalerna, vilka inte är kommunalpolitik, utan beslutsfattare som begått kriminella handlingar).”

Demokratiutredningens definition exkluderar däremot opinionsbildning från lobbyingbegreppet. Utan några som helst argument stipulerar utredningen att opinionsbildning riktar sig indirekt mot beslutsfattaren och är något helt annat än lobbying som sägs förutsätta en direktkontakt.

Opinionsbildning kontra lobbying
Det är såväl ologiskt som olyckligt att demokratiutredningen försöker skapa en konstlad skiljelinje mellan å ena sidan opinionsbildning (indirekt påverkan av beslutsfattare) och å andra sidan lobbying (påverkan av beslutsfattare genom direktkontakt). Det absurda i denna skiljelinje framgår tydligt av att utredningen själv i den fortsatta diskussionen inte klarar av att göra en tydlig distinktion.

Ett exempel på denna begreppsförvirring är rubriken ”Myndigheter bör inte lobba”. Utredningen menar knappast att myndigheter inte bör ha ”direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande” (dvs. lobbying enligt utredningens definition). Det bör myndigheter självfallet ha. I stället syftar utredningen bland annat på vissa myndigheters benägenhet att ”utforma ensidig propaganda för det egna områdets expansion” (dvs. opinionsbildning).

Ett annat exempel på utredningens oförmåga att hålla fast vid den konstlade skiljelinjen mellan lobbying och opinionsbildning är när utredningen skriver att ”lobbningens skadeverkningar” kan reduceras om media exempelvis sätter ut källhänvisningar till artiklar. Förslaget är i och för sig utmärkt, men ”planterade” artiklar är ju enligt utredningens snäva definition inte lobbying utan opinionsbildning…

Vår uppfattning är att opinionsbildning, i normalfallet, är en mycket viktig del av en lobbyingkampanj. Som professionella lobbyister vill vi dessutom se öppenhet som vårt demokratiska ansvar. Enligt utredningens definition av lobbying som något som sker ”i det fördolda” skulle detta inte vara möjligt.

För det andra har utredningen en ensidigt negativ bild av lobbying. I utredningsdirektivets fem meningar om lobbying beskrivs det faktum ”att beslutsfattare utsätts för påverkan av olika slag” som ”en viktig del i den demokratiska processen”. Men denna positiva tanke, som är en grundbult i den deltagande demokratin, återfinns överhuvudtaget inte i utredningens betänkande.

Det är inte märkligt att utredningen har en så negativ bild av lobbying, eftersom den letts av den lobbykritiska Bengt Göransson. Men det är ändå högst anmärkningsvärt att en parlamentariskt sammansatt kommitté med flera riksdagsledamöter kan acceptera formuleringar som närmast tycks beskriva politiska beslutsfattare som marionetter i händerna på lobbyister. Så här skriver utredningen:

”När lobbning bedrivs blir det svårare att i efterhand utkräva ett tydligt ansvar. Visserligen bär den offentliga beslutsfattaren det slutgiltiga formella ansvaret för det beslut som fattas. Däremot blir det svårare för allmänheten att utkräva ansvar av den eller de som genom att bedriva en lobbningskampanj legat bakom utformningen av ett visst beslut.” (vår kursivering).

Skrämmande perspektiv
Uppenbarligen ansåg utredningens majoritet att den offentliga beslutsfattaren bara har ett formellt ansvar för fattade beslut. Detta är ett skrämmande perspektiv, men enligt vår erfarenhet säger det mer om kommitténs synsätt än om offentliga beslutsfattare.

I slutbetänkandet återfinns en och endast en positiv formulering om lobbying: ”När lobbningen fungerar som bäst kan den öppna det politiska samtalet för fler medborgare och medborgargrupper”. I betänkandet föregås dock denna enda hoppingivande formulering av en mening som talar om ”lobbningens skadeverkningar” och efterföljs av en mening som säger att ”lobbningen nu förstärker den politiska ojämlikheten”.

För det tredje lämnar demokratiutredningen inga förslag till hur också resurssvaga grupper ska lära sig att påverka politiska beslut. Det är ett allvarligt demokratiskt problem att det främst är de resursstarka företagen och organisationerna som satsar på lobbying. Det kan enligt vår mening bara lösas genom att fler grupper satsar på lobbying. Men demokratiutredningen lämnar inga sådana förslag. Skälet är uppenbart. Det skulle bidra till att lobbyingen ökade och det vill inte lobbyingmotståndaren Bengt Göransson, som tidigare också har gått till hårt angrepp mot Svenska Freds långvariga lobbyarbete mot vapenexport, trots att kampanjen finansieras av 200 privatpersoner och är mycket billig.

Det tycks helt ha gått demokratiutredningen förbi att det finns ett stort intresse bland folkrörelser och andra ideella organisationer att lära sig mer om hur man lobbar. Vi har exempelvis genomfört ett antal seminarier för resurssvaga organisationer om detta. Och det var också mot den bakgrunden vi lade ut våra lobbyingtips på hemsidan (www.westander.com).

Det behöver inte vara kostsamt att driva en framgångsrik kampanj för att påverka politiska beslut. Ett starkt engagemang och goda argument väger tyngre än plånbokens storlek! Men om detta säger demokratiutredningen – ingenting.

Mediernas ansvar
”Människor måste lita till att medierna ger en korrekt, allsidig och tillräckligt djup bild av det som sker.” Så heter det i Journalistförbundets mediepolitiska handlingsprogram. Det är förstås bra med en strävan efter korrekthet, allsidighet och djup, men varför i hela världen har Journalistförbundet en önskan eller målsättning om att ”människor måste lita till” medias beskrivning av det som sker? Tvärtom borde det vara en viktig uppgift för media att bidra till att medborgarna får ett mer kritiskt förhållningssätt till mediernas budskap!

Olika journalister, med vitt skilda referensramar, har alltid gjort varierande bedömningar av vad som sker. Det är en självklarhet. Men nu har vi dessutom fått en radikalt förändrad mediesituation där allt mer information är tillgänglig omedelbart för de aktiva informationskonsumenterna. De flesta medier har svarat på denna utmaning genom att öka tempot i nyhetsförmedlingen, vilket i kombination med personalnedskärningar har försämrat förutsättningarna för reflektion, nyhetsvärdering och källkritik. Till detta kommer ett ständigt ökande antal informatörer och pr-konsulter som aktivt påverkar vad som blir nyheter, hur det blir nyheter och när det blir nyheter.

De flesta lobbykampanjer kräver opinionsbildning via media och det finns en klar risk att journalistiken allt mer kommer att kännetecknas av okritisk vidareförmedling av professionella informatörers budskap. Mediernas svar har hittills varit att misstänkliggöra lobbying som sådan, ett felgrepp som helt motverkar sitt demokratiska syfte.

Som vi ser det bör medierna medverka till att medborgarna får:

Insikter i hur man kan påverka politiska beslut
Kunskaper om medias kriterier i nyhetsvärderingen
Ett kritiskt förhållningssätt till mediernas budskap
I stället för att per definition stämpla lobbying som ett hot mot demokratin, borde medierna dels fortsätta att avslöja dolda lobbykampanjer, dels avdramatisera lobbyingverksamheten som sådan och bidra till en spridning av kunskap om tekniken. Det vore att uppmuntra till ett brett deltagande i det offentliga samtalet.

Men hittills har media i stort sett varit ointresserade av nyanserade resonemang kring den öppna lobbyingens demokratiska fördelar och den mediala kvarnen har tenderat att mala ner företeelsen till att bli entydigt negativ. I november 2000 gjorde exempelvis Dagens Nyheters reporter Ewa Stenberg en intervju med en av oss (Henrik), i anslutning till att vi lade ut 40 tips på vår hemsida om hur man driver en kampanj för att påverka politiska beslut. I intervjun framfördes att som lobbyist ”gäller det att identifiera ledamöternas intressen och sedan ikläda sig rollen som sekreterare åt dem”. Det var temat i intervjun. Men rubriken fick motsatt innehåll: ”Hjärnan bakom politikers åsikter”. Det förde tanken till manipulation, vilket säkert var rubriksättarens mening eftersom temat var ”lobbying”.

I stället för att enbart kräva andras öppenhet och samtidigt tillämpa egen slutenhet, borde medierna öppna dörrarna på vid gavel och berätta för allmänheten hur nyhetsvärderingen går till. Mediesektorns snabba tillväxt och den ökade öppenheten i politiken har lett till en maktförskjutning i samhället till mediernas fördel. För många politiker speglar tidningarna och TV verkligheten och det som inte finns i media har inte hänt. Opinionsbildningens ökade betydelse har inneburit att journalisterna själva blivit makthavare. Därför måste också resurssvaga aktörer och allmänheten, inte bara professionella opinionsbildare, få veta hur man ska agera för att få genomslag i media.

I stället för att tro sig kunna leverera sanningar, borde medierna bidra till att sprida kunskap och kritisk medvetenhet om sig själva. Den latenta frågan bör hela tiden vara: Vem vinner på att detta blev en nyhet? Detta kan åstadkommas på flera sätt:

Journalister bör skriva öppet om hur det redaktionella arbetet går till
Artiklar som har tillkommit på externt initiativ kan med fördel avslutas med en passus om detta
Medierna kan med jämna mellanrum öppet redovisa hur stor andel av deras artiklar/inslag som en viss dag tillkommit på initiativ av en part som har intresse av artikeln/inslaget
Granskande journalistik bör uppmärksamma pågående lobbyingkampanjer
Hösten 2000 genomförde Publicistklubbens ordförande Jan Guillou en utfrågning av Journalistförbundets nya ordförande Agneta Lindblom Hulthén. När Guillou undrade vilka som var den nyvalda ordförandens hjärtefrågor, blev svaret ”arbetsmiljön, upphovsrätten och lönerna”. Allt enligt Journalistförbundets egen hemsida. Naturligtvis är detta viktiga områden för journalistkåren och en välvillig tolkning av svaret är att en god arbetsmiljö underlättar möjligheten att fullgöra det demokratiska uppdraget, men nog hade det varit värt att nämna detta uppdrag i svaret!

Frågan om hur medierna sköter sitt demokratiska uppdrag är inte en fråga som bara angår medierna själva. Det är i högsta grad en angelägenhet för alla som värnar om mångfalden och öppenheten i politiken.

Patrik Westander
Henrik Westander

Bröderna Henrik och Patrik Westander startade nyligen pr-byrån Westander Publicitet & Påverkan. Dessförinnan lobbade Henrik åt Svenska Freds för en mer restriktiv vapenexport, medan Patrik lobbade åt Statoil för en avreglerad elmarknad.

Debattartiklar 2001