”Sveriges klimatpolitik och mål bör breddas”

Sverige har chans att utveckla en samlad strategi för att reducera både våra egna och andra länders utsläpp inom EU:s handelssystem, skriver Lars Zetterberg, IVL Svenska Miljöinstitutet, och Jessica Henryson, Westander.

Sverige gick i spetsen för att reformera EU:s system för handel med utsläppsrätter förra året. Förändringen innebär en mycket stor klimatnytta eftersom utsläppsrätter framöver kommer att annulleras när utsläppen minskar mer än tänkt. Nu bör Sverige inkludera utsläppen från den ”handlande sektorn” i vår nationella klimatpolitik och våra klimatmål. Då kan utsläppen minska snabbare.

EU:s handel med utsläppsrätter för växthusgaser omfattar 750 svenska anläggningar inom industri- och energiproduktion samt flygoperatörer, och står för cirka 37 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser.

Under de senaste tio åren har det skapats ett stort överskott av utsläppsrätter. Reformeringen av EU:s utsläppshandel innebär att delar av överskottet från och med 2019 överförs till en så kallad marknadsstabilitetsreserv och från och med 2023 annulleras utsläppsrätter, om vissa villkor är uppfyllda.

Om det 2018 sker en extra utsläppsreduktion av exempelvis 1 000 ton koldioxid leder det, enligt IVL Svenska Miljöinstitutets modell, till att 900 utsläppsrätter annulleras fram till år 2030. Om i stället utsläppsreduktionen sker år 2024 kommer nästan 500 extra utsläppsrätter ha annullerats år 2030, då den nya handelsperioden tar slut. Därefter kan det ske ytterligare annulleringar.

Sverige har i den nationella klimatpolitiken valt att inte fokusera på utsläppen inom den handlande sektorn. I direktiven till den parlamentariska Miljömålsberedningen skrevs tydligt: ”Utgångspunkten är att söka undvika överlappande nationell styrning av verksamheter inom EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) eftersom detta kan försämra effektiviteten i systemet.”

Men efter EU-reformen får sådana kompletterande styrmedel plötsligt en tydlig klimatnytta. Konjunkturinstitutet (KI) konstaterar i en rapport till regeringen att ”den automatiska annulleringen kan motivera tillfälliga åtgärder som sänker de svenska utsläppen under de närmsta åren”. I stället för att utsläppen flyttas till andra anläggningar så annulleras nämligen en stor del av utsläppsrätterna.

När det gäller den långsiktiga utvecklingen baseras dock KI:s rapport på antagandet att utsläppen inom handelssystemet kommer att vara på samma nivå som tilldelningen, och att det därmed inte längre skapas ett nytt överskott av utsläppsrätter som annulleras. Därför anser KI att Sveriges klimatpolitik på längre sikt inte ska påverkas av de nya reglerna, och att det inte finns skäl att försöka minska utsläppen inom den handlande sektorn.

Vi håller inte med. Mycket talar för att den handlande sektorns utsläpp också fortsättningsvis kommer att minska mer än tilldelningen av utsläppsrätter, och att en utsläppsreduktion även framöver kommer att leda till annullering av utsläppsrätter och ge en direkt klimatnytta. Denna slutsats får stöd av prognoser från en rad oberoende aktörer, såsom Bloomberg New Energy Finance, Thomson Reuters Point Carbon, analysföretaget ICIS och klimattankesmedjorna Sandbag och Carbon Tracker.

En rad faktorer, som redovisas i en promemoria av Westander klimat och energi, tyder på att utsläppen inom handelssystemet kommer att fortsatta minska kraftigt. Det viktigaste skälet är att priset på utsläppsrätter har stigit kraftigt. Dessutom finns det en stor potential att minska utsläppen från kolkraften i EU. Allt fler EU-länder planerar nationella styrmedel för företag inom handlande sektorn, EU har nyligen skärpt både förnybarhets- och energieffektiviseringsmålet och slutligen kan innovations- och moderniseringsfonderna i handelssystemet leda till ytterligare utsläppsminskningar.

Det bör också påpekas att varje extra utsläppsreduktion inom den handlande sektorn kan underlätta en skärpning av EU:s klimatmål för 2030, ett mål som bör ligga i linje med Sveriges mer långtgående klimatmål och med vad som krävs för att klara temperaturmålen i Parisavtalet.

Mot denna bakgrund bör Sverige utveckla en samlad strategi för att reducera både Sveriges och andra länders utsläpp inom EU:s handelssystem. Sverige bör:

• Verka för skärpta EU-gemensamma energi- och klimatåtgärder och minska utsläppen genom att samla andra EU-länder för samordnade nationella insatser.
• Verka för att handelssystemet är fortsatt ambitiöst, exempelvis genom att det vid nästa översyn införs ett minimipris för utsläppsrätter och att nuvarande överföringstakt till reserven bevaras.
• Minska utsläppen från kolkraft i andra länder genom elexport.
• Minska utsläppen i de svenska anläggningarna i handelssystemet, bland annat genom att transformera cement- och stålindustrin till nära nollutsläpp.
• Inkludera utsläppen från den handlande sektorn i de svenska etappmålen 2030 och 2040, och inte bara i det långsiktiga klimatmålet för 2045.

Den kommande regeringen bör inte lämna utsläppen inom den handlande sektorn åt sitt öde, utan ta fram en klimatstrategi som också inkluderar denna sektor. Sverige har redan gått i spetsen för EU:s klimatpolitik. Nu har vi chansen att ta ett nytt steg i det viktiga arbetet för att snabbt minska vår klimatpåverkan.

Lars Zetterberg
klimatexpert IVL Svenska Miljöinstitutet

Jessica Henryson
affärsområdeschef Westander klimat och energi